3. Dělba moci – checks and balances

Podívejme se na Monnetův model pro uspořádání Evropy. Veškerá moc, fakticky se jedná o výkonnou moc, je svěřena do rukou úředníků – Komise. Zpočátku se nazývala Vysoký úřad. Ta není nikomu odpovědná[1], má jako jediná právo zákonodárné iniciativy, navrhuje evropské regulace. Zákonodárnou roli zastává především Rada, tedy orgán, ve kterém je zastoupen každý členský stát příslušným ministrem (někdy hlavou státu či předsedou vlády – pak se hovoří o Evropské radě). Již tento fakt sám o sobě naznačuje mocenskou nerovnováhu – zatímco úředníci Komise se věnují své problematice každodenně, na plný úvazek, dlouhodobě a systematicky, ministři se střídají a hlavně pokaždé je přítomen jiný ministr, takže není zajištěna kontinuita rozhodování. Jakoby druhou zákonodárnou komoru tvoří Evropský parlament.

Rada jako zákonodárný orgán vymezující politické linie pro Komisi sestává ze zástupců výkonné moci, kteří nepodléhají žádné kontrole v rámci evropského modelu. Jsou odpovědní v rámci svého ústavního systému svému národnímu parlamentu – ovšem ve zcela jiných oblastech. To není rovnováha moci, to je zmrzačený model.

Běžný ústavní systém neumí odvolat ministra za špatné rozhodnutí učiněné v rámci Rady. Evropský parlament nemá a nemůže mít pravomoc odvolat vlády členských států, pokud v Radě schválí rozhodnutí, se kterým občané nesouhlasí. Navíc Rada má charakter zákonodárného orgánu, ve kterém platí kolektivní odpovědnost.

To znamená, že Komise jako výkonná moc nepodléhá téměř žádné politické kontrole, zákonodárná moc nemá možnost odvolat úředníky direktorátů, pokud špatně nakládají s výkonnou mocí. Komise je odpovědná[2] někomu jinému, než kdo jí případně zadává politické mantinely.

Soudní dvůr Evropské unie posuzuje dodržování předpisů, především dohlíží na to, aby členské státy plnily úkoly, regulace a předpisy. V principu ani nemůže dohlížet na rovnováhu moci, protože žádná neexistuje, každopádně k tomu nemá žádné pravomoci.

Porovnejme politický systém EU s běžnou ústavní rovnováhou moci. Nejsilnější mocenské postavení, odvozené od občanů státu, má parlament. Má pravomoc měnit zákony i ústavní systém. Vykonává dohled nad výkonnou mocí. Výkonná moc je parlamentu odpovědná, a pokud udělá zásadní chybu, může být odvolána a na její místo může parlament dosadit zcela jiné složení výkonné moci. Aby parlament nemohl nastolit parlamentní diktaturu, bývá úmyslně výrazně prodloužen parlamentní rozhodovací proces. Tedy vláda provádí rychle a exekutivně (efektivně) rozhodování v rámci platných zákonů v oblasti výkonné moci, parlament může vládě stanovit nepřekročitelné mantinely v podobě zákonů, ale může výkonné moci vymezit i politické mantinely svým usnesením. Protože je rozhodovací proces parlamentu zásadně a řádově delší než rozhodování vlády, dostává se zákonodárná a výkonná moc do rovnováhy. Navíc, pokud by parlament překročil ve své legislativní horlivosti hranici výkonné působnosti vlády, může příslušný ústavní soud zasáhnout, a zachovat tak mocenskou rovnováhu. Stejně tak pokud by vláda překročila zákonem stanovené mantinely, může ústavní soud zakročit a přimět vládu, aby platné zákony respektovala. Parlament ovšem vytváří i zákony týkající se zákonodárné moci a soudy mají navíc hierarchickou strukturu, takže ani soudy nejsou zcela bez odpovědnosti. Dalo by se uvažovat o jiných možnostech posílení odpovědnosti soudů pro případ, že by se zpronevěřily svému poslání být garantem spravedlnosti pro občany.

Demokratická rovnováha moci v ČR

Zákonodárná moc schvaluje Ústavu a zákony, soudní moc rozhoduje podle Ústavy a zákonů, Ústavní soud sleduje soulad zákonů s Ústavou a posuzuje i jednání ostatních ústavních orgánů. Zákonodárná, výkonná i soudní moc je rozložena do dvou subjektů.

Evropská unie

V rámci modelu, který navrhnul Jean Monnet, ve skutečnosti nelze nastolit rovnováhu moci[3], celému systému totiž dominuje úřad (dříve Vysoký úřad). Ve snaze nějak fungování vylepšit dochází k nepřetržitému přesouvání kompetencí do pravomoci Evropské unie. Výsledkem jsou desetitisíce právních norem a regulací, výsledkem je, že EU vykonává i pravomoci, které vůbec není nutné vykonávat na evropské úrovni, a v běžných federacích se takové kompetence ponechávají v působnosti částí federace nebo dokonce v působnosti obcí. Často deklarovaný princip subsidiarity[4] se v praxi vůbec neuplatňuje.

Jako příklad uveďme udělování dotací. Jakože je každá dotace vždy nespravedlivá, udělování dotací na projekty, které nemají celoevropský význam, je zřejmým porušením této zásady.

Ani přesunutí veškerých pravomocí na evropskou úroveň by samozřejmě stávající rozpor neodstranilo. Systém je úmyslně navržen tak, aby nikdy nebylo možné rovnováhu moci vytvořit. Tuto podstatu však maskují instituce, které jsou nazývány podobně jako instituce tradičních politických systémů založených na rovnováze mocí (parlament, soudní dvůr…).

Proč? V Evropské unii se často hovoří o sdílené suverenitě. Členské státy svěřují část svých kompetencí do výkonu Evropské komisi. Gigantický experiment na celých národech, který odporuje empiricky potvrzeným teoriím, má samozřejmě se suverenitou vážný problém. Od samého počátku evropské integrace probíhají ostré útoky na suverenitu jednotlivých členských států. Jean Monnet se domníval, že právě suverenita je zdrojem problémů na evropském kontinentě. Dodnes zaznívají útoky na suverenitu, že je vlastně přežitkem, že vlastně už ani neexistuje, protože mezinárodní závazky a spolupráce svrchovanost dávno překonaly.

Také od Henryho Kissingera nedávno zaznělo, že suverenita je jednou z nejlepších hodnot, které Evropa vytvořila, a že je krajně riskantní suverenitu zpochybňovat či zpochybňovat její význam pro stabilitu mezinárodního společenství.[5]

[1]                      Lisabonská smlouva ve více než 30 případech hovoří o odpovědnosti v tom smyslu, že členské státy jsou odpovědné za plnění uložených úkolů. V jediném případě naznačuje, že by Komise měla být odpovědná Evropskému parlamentu, ale ten ve skutečnosti nevytváří pro Komisi politické zadání, takže taková odpovědnost je samoúčelná.

[2]                      Lisabonská smlouva asi 30x uvádí, že členské státy jsou odpovědné za implementaci rozhodnutí EU.

[3]                      Spojené státy americké pozvaly desítky nejvzdělanějších myslitelů a filosofů, aby společně sepsali Ústavu. Na lékárnických vahách vytvářeli systém rovnováhy moci – checks and balances, aby byl odolný jak v krizových situacích, tak proti nastolení diktatury či zneužití moci. Srovnejme s tím autorství koncepce současné evropské integrace Jeana Monneta, o jehož čistých úmyslech dokonce někteří pochybují, jehož projekt ze 7. 5. 1950 nikdo neoponoval a s nikým se o něm neradil. Robert Schumann, francouzský ministr zahraničí, projekt předložil veřejnosti dva dny poté, co mu jej Monnet doručil, dne 9. 5. 1950. Při nejlepší vůli není možné takto dalekosáhlý projekt seriózně zhodnotit a projednat během dvou dnů.

[4]              Lisabonská smlouva, čl. 5 odst. 3: Podle zásady subsidiarity jedná Unie v oblastech, které nespadají do její výlučné pravomoci, pouze tehdy a do té míry, pokud cílů zamýšlené činnosti nemůže být dosaženo uspokojivě členskými státy na úrovni ústřední, regionální či místní, ale spíše jich, z důvodu jejího rozsahu či účinků, může být lépe dosaženo na úrovni Unie.

[5]                      http://www.payne.cz/WP15/respekt-ke-svrchovanosti/